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煤電價改政策的“正能量”能否落實?

來源:中國電力報  撰稿人:  發布時間:2020年01月07日 瀏覽:
摘要:

  回顧“十三五”前期的煤電政策導向,幾乎是“清一色”約束政策:嚴控新增產能、淘汰落后產能,限期完成升級改造,降低排放、降低煤耗、降低電價,煤炭去產能,放開發電計劃,力推市場交易等等,可謂利好不多利空多,煤電出現了“生存難、發展難”。到了2019年四季度,煤電政策導向出現微調,由“全面收緊”到“松緊搭配”。

  根據國務院決定,2019年10月21日,國家發展改革委印發1658號文《關于深化燃煤發電上網電價形成機制改革的指導意見》,2020年執行。文件看似非?!柏撁妗?,如將現行燃煤標桿電價改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制;下浮比例超過上浮比例5%,并特別強調“2020年暫不上浮”,確保工商業平均電價“只降不升”;明確“煤電價格聯動機制不再執行”等等,確實會給煤電企業的經營環境帶來不利影響。但深入挖掘,辯證思考,其中也不乏一些“正能量”:一是首次確立了與煤電新的戰略定位相一致的“容量補償機制”,“兩部制電價”推行可期。業內外基本形成共識,煤電已由過去的“主體電源”,轉向近中期“基荷電源與調節電源并重”,再到長遠“調節電源”,為保障電力安全供應兜底,為全額消納清潔能源調峰,起到“壓艙石”作用,但其利用小時大幅下降,將越來越低于5000左右的核價利用小時。因此,現行的單一制電度電價,已不能適應能源清潔轉型背景下電力市場的新形勢、煤電的新定位。令人欣慰的是在文中“配套改革”部分首次明確“對于燃煤機組利用小時嚴重偏低的省份,可建立容量補償機制,容量電價和電量電價通過市場化方式形成”,成為本次煤電價改最大的一個亮點。近年來,云貴川、青海、寧夏、廣西等能源清潔大省的煤電幾乎成了備用電源,再加上低電價、高煤價的影響,煤電企業集體虧損,資不抵債,深陷困局?!皟刹恐齐妰r”的出臺,點燃了煤電企業的“希望之光”。

  二是新電改下構建高比例消納清潔能源電力系統(市場)的實踐證明,發揮煤電“靈活性價值”要有政策保障。遼寧等東北區域進行了有益的探索,可望在全國推廣,真正形成由發電、電網、用戶共同參與的輔助服務市場。文中再次強調要“完善輔助服務電價形成機制。通過市場機制形成燃煤機組參與調峰、調頻、備用、黑啟動等輔助服務價格,以補償燃煤發電合理成本”??梢灶A見,這一政策的完善,有利于提高煤電靈活性改造的積極性,也有助于未來煤電的長期生存。

  三是將燃煤標桿電價改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制,從體制機制解決了產生煤電矛盾的基礎。煤電新的定價機制,改變了過去標桿電價長期固化、政府調價嚴重滯后的缺陷,也從運行體制機制上實現了“計劃電”到“市場電”的轉變,并與“市場煤”作了順承對接,有利于在發電側真正引入競爭機制、發揮電力市場在資源配置中的決定作用,有利于電價及時反映“兩個變化”——電力市場供求變化和發電燃料成本變化,也有利于促進煤、電上下游產業的協調發展。當然,這種定價機制比較適合山東、內蒙古、廣東、江蘇等煤電大省,而且對煤電企業來講,是“雙刃劍”,如何適應、運用新的市場定價機制,改善電力供求關系、降低燃料成本、提高競爭力成為關鍵。

  四是煤電市場價格只限定“2020年暫不上浮”。這就預示著“十四五”有上浮不超過10%的可能,即使下浮也有“下限”控制,原則上不超過15%。當然,2020年加了一個“天花板”,受到了行政約束。但理性分析,2020年全國經濟下行壓力加大,電力供需仍是總體寬松,煤電電價市場化改革后,并不具備上漲的動能,只是會對電力供求緊張的局部區域或高峰時段的煤電企業報價產生負面影響。而且,文中要求“規范政府行為”,督促各地堅持市場化方向,對用戶和發電企業準入不得設置不合理門檻,在交易組織、價格形成等過程中,不得進行不當干預。

  五是對“煤電價格聯動機制不再執行”,不必太擔心。起始于2004年的煤電聯動政策,突然取消,引起了電力業內外的熱議,甚至讓煤電企業悲觀失望。其實,我個人理解,不必太擔心。首先,煤電聯動既然是一種“機制”,就不可能被取消。這就像人渴了要喝水、餓了要吃飯一樣,也像水漲船高的自然現象一樣,是一種“長在身上”的內在規律。因此,取消的是一項“政策”,而不是“機制”。其次,進入“十三五”,煤電聯動政策擱置不動,實際上成了“鏡中花”“水中月”。即使過去聯動時,也往往不及時、不到位。第三,如果說取消煤電聯動政策是關上“一扇窗”,新的市場定價機制則是開了“一道門”。因為煤電競價交易能分分鐘反映電力市場供求變化和發電燃料成本變化。燃料成本推動電價提高是一種內在要求,我們真正要關注的是不要讓電力市場嚴重過剩扭曲了成本、價格聯動的合理邏輯。近年來,煤電市場交易價格降幅收窄、出現上漲正是對煤炭高價的正常反應。

  當然,上述煤電價改政策,國家發展改革委要求各省制定“細化實施方案”,各省能否全面地、非選擇性地貫徹落實,能否在“十四五”真正見效,改善煤電企業的政策環境,仍有待進一步觀察。我們煤電企業一方面要繼續積極反映合理訴求,增加國家與地方政策制定中的話語權,協助地方政府在實施方案中體現國家電改、價改初衷;另一方面也要認識到,“優勝劣汰”“適者生存”是我國推進電力市場化改革、全球能源清潔轉型的必然結果,如何抓住政策、市場的“窗口期”,正確運用新的市場定價機制,改善電力供求關系,千方百計實現扭虧增盈仍是我們最重要的工作主旋律。(作者:陳宗法,系中國華電集團有限公司副總法律顧問)

責任編輯:上游
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